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Commenti alle sentenze e alle ordinanze cautelari del TAR e del Consiglio di Stato

Pubblichiamo e commentiamo le sentenze e le ordinanze cautelari pronunciate dal Tribunale Amministrativo Regionale (TAR) per la Lombardia e dal Consiglio di Stato (CdS), riguardanti le disposizioni sul gioco d'azzardo patologico (GAP) emanate da Regione Lombardia.

Ordinanza Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 4859 del 22 ottobre 2014

Nell’ambito del procedimento cautelare instauratosi fra la ROFI S.r.l.s., impresa operante nel settore della raccolta dei giochi pubblici, ed il Comune di Desio (MB), il Consiglio di Stato con ordinanza n. 4859 del 2014 si è pronunciato sulla precedente ordinanza cautelare del TAR di Milano, Sezione Prima, n. 1015 del 24 luglio 2014, respingendo l’appello e conformandosi alla decisione del giudice di primo grado.

Il contenzioso riguardava l’ordinanza emanata il 19 maggio 2014 dal SUAP del Comune di Desio che disponeva per la ROFI il divieto di installare nei propri locali slot machine e videolottery, in ossequio a quanto disposto sia dalla l.r. n. 8 del 2013 sia dalla d.g.r. n. 1274 del 2014 in tema di distanze dai luoghi sensibili.

Il Consiglio di Stato ha aderito all’interpretazione letterale della normativa regionale resa dal giudice cautelare di primo grado in tema di calcolo della distanza dei 500 metri dai luoghi definiti sensibili: i termini "raggio" e "baricentro", di cui all’art. 4, comma 2, dell'Allegato A) alla d.g.r. n. 1274 del 2014, vanno intesi nel senso di una misurazione cartografica in linea retta. Qualora il legislatore regionale avesse adottato, di contro, il diverso criterio della distanza pedonale, l’avrebbe indicato espressamente.

Ordinanza TAR per la Lombardia, Sezione Seconda, n. 1412 del 24 ottobre 2014

La Seconda Sezione del TAR di Milano ha respinto l'istanza di sospensione apposta al contenzioso instaurato da un'impresa individuale avverso i provvedimenti emanati dal Comune di Milano il 26 giugno ed il 27 luglio 2014, con i quali diffidava l'esercente privato dall'eseguire le opere edilizie intraprese per l'apertura di una sala giochi sita in Milano, Via Medeghino 34, posizionata in violazione della distanza minima dai luoghi sensibili di cui alla legge regionale n. 8 del 2013 ed alla d.g.r. n. 1274 del 2014.

Come riscontrato in altri analoghi casi esaminati dal giudice amministrativo, l'esercente aveva ricevuto da parte della Questura di Milano, in data 26 marzo 2014, la prevista autorizzazione riguardante l'attività in questione, ma alla data del 27 luglio 2014 le macchinette per il gioco lecito non risultavano ancora installate.

Il giudice amministrativo ha respinto l'istanza cautelare, in dichiarata coerenza con quanto già ritenuto dal medesimo TAR Lombardia nonché dal Consiglio di Stato (ordinanze n. 50 del 2014, n. 339 del 2014, n. 1156 del 2014, TAR di Brescia n. 276 del 2014, Consiglio di Stato n. 2608 del 2014), in ragione del mancato rispetto delle distanze suddette introdotte dalla normativa regionale sopravvenuta, affermando, circa la valutazione del periculum, che la comparazione degli interessi debba imporre la "prevalenza del rilevante pubblico interesse alla prevenzione della ludopatia rispetto all'interesse meramente patrimoniale della parte ricorrente". La Seconda Sezione del TAR di Milano ha, inoltre, ritenuto che l'art. 5 della legge regionale n. 8 del 2013 sia conforme al dettato costituzionale. 

Ordinanze TAR per la Lombardia, Sezione Seconda, n. 1202 e n. 1203 del 12 settembre 2014

La Seconda Sezione del TAR Milano è intervenuta nell'ambito del procedimento cautelare riguardante due contenziosi instauratisi fra la Immobiliare Marengo S.r.l. ed il Comune di Milano, nonché fra la SISAL S.p.A. e la medesima Amministrazione Comunale, il quale ha diffidato la SISAL S.p.A. dall'apertura di una sala giochi in un immobile, di proprietà della succitata Immobiliare Marengo S.r.l. e ceduto in locazione alla SISAL S.p.A., sito in Milano, Corso Garibaldi 49.

Il Comune interessato ha difatti eccepito il mancato rispetto della distanza minima dai luoghi sensibili, così come comminata dalla legge regionale n. 8 del 2013 e dalla d.g.r. n. 1274 del 2014. Il Giudice amministrativo, con ordinanze n. 1202 e n. 1203, respingendo implicitamente le istanza di misure cautelari avanzate dalle parti attrici, ha ritenuto adeguatamente tutelati i diritti di entrambe le Società ricorrenti in ragione dell'immediata fissazione delle udienze di trattazione di merito dei ricorsi, stabilita per il giorno 9 gennaio 2015.

Ordinanza TAR per la Lombardia, Sezione Seconda, n. 1156 del 1° settembre 2014

Con questa ordinanza cautelare la Seconda Sezione del TAR Milano, per la prima volta investita della questione, ha respinto l'istanza di sospensione del provvedimento con cui il Comune di Milano ha ordinato di sospendere le opere edilizie intraprese da un esercente privato, inibendo nel contempo l’insediamento e l’apertura di una sala giochi posizionata in violazione della distanza minima dai luoghi sensibili di cui alla legge regionale n. 8 del 2013 ed alla d.g.r. n. 1274 del 2014.

Il Giudice amministrativo, in dichiarata coerenza con quanto già ritenuto dalla Quarta Sezione del medesimo Tribunale (ordinanza n. 339 del 2014) circa la piena cogenza della legge regionale, ha riscontrato il mancato rispetto delle distanze suddette, respingendo l’istanza di misure cautelari.

Ordinanza Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 5128 del 12 novembre 2014

Nel giudizio cautelare d’appello, la Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha respinto l’appello avverso l’ordinanza cautelare n. 1156 emanata il 1° settembre 2014 dalla Seconda Sezione del TAR Milano, il quale aveva respinto l'istanza di sospensione del provvedimento con cui il Comune di Milano ordinava di sospendere le opere edilizie intraprese da un esercente privato, inibendo nel contempo l’insediamento e l’apertura di una sala giochi in Milano, Piazza Bolivar 4, posizionata in violazione della distanza minima dai luoghi sensibili di cui alla legge regionale n. 8 del 2013 ed alla d.g.r. n. 1274 del 2014. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le motivazioni dell’imprenditore appellante siano insufficienti "a scalfire le ragionevoli conclusioni cui sono pervenuti i primi giudici".

Ordinanza TAR per la Lombardia, Sezione Seconda, n. 276 del 15 maggio 2014

Con questa ordinanza cautelare il TAR Brescia ha respinto l'istanza di sospensione del provvedimento con cui il Comune di Goito ha concluso, con esito negativo, il procedimento amministrativo conseguente all'istanza presentata, ex art. 86 TULPS, per l'installazione di apparecchi da gioco d'azzardo lecito, ritenendo non rispettata la distanza minima dai luoghi sensibili prevista dalla legge regionale n. 8 del 2013 e dalla d.g.r. n. 1274 del 2014.

Due sono gli elementi di novità rilevanti dell'ordinanza in esame:

  • per la prima volta il Giudice amministrativo ha preso posizione, in termini positivi e con ampia motivazione, sulla legittimità costituzionale della legge regionale n. 8 del 2013
  • per la prima volta si è espressa altra Sezione del TAR Lombardia, in contrasto con le posizioni sostenute dalla Sezione Prima del TAR Milano, e aderendo alla tesi della Sezione Quarta del TAR Milano (ordinanza n. 339 del 2014).

Ordinanza TAR per la Lombardia, Sezione Prima, n. 564 del 24 aprile 2014

Con questa ordinanza cautelare, il TAR ha confermato la sospensione dei provvedimenti con cui il Comune di Casalpusterlengo vietava sia la prosecuzione dell’attività di raccolta di gioco d'azzardo lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento collegati alla rete telematica di VLT, presso i locali siti in Viale Mantova n. 56, sia la somministrazione, nello stesso locale, di alimenti e bevande, in quanto attività accessoria alla prima.

La Sezione Prima del TAR per la Lombardia ha qui confermato l’orientamento già espresso dalla Sezione stessa con l’ordinanza cautelare n. 381 del 13 marzo 2014 secondo cui la d.g.r. n. 1274 del 2014 (relativa alle distanze dai luoghi sensibili da osservarsi nella collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo lecito ed emanata in attuazione della legge regionale n. 8 del 2013) deve intendersi riferita alle nuove autorizzazioni, in quanto le "nuove collocazioni" previste nella delibera in esame sarebbero "atecnici riferimenti" alle procedure instaurate successivamente alla pubblicazione della delibera.

Sentenza TAR per la Lombardia, Sezione Prima, n. 149 del 16 gennaio 2015

Il TAR ha accolto il ricorso, su cui si era già espresso il giudice cautelare con ordinanza n. 564 del 2014, promosso dalla MM Games contro il provvedimento con cui il Comune di Casalpusterlengo vietava la prosecuzione dell’attività di raccolta di gioco d'azzardo lecito mediante VLT, presso i locali siti in Viale Mantova n. 56.

Si ricorda che la sala giochi era in possesso del titolo di polizia ex art. 88 del TULPS rilasciato precedentemente all’entrata in vigore della d.g.r. n. 1274 del 2014 (relativa alle distanze dai luoghi sensibili), mentre la domanda di SCIA era successiva a tale deliberazione.

La Sezione Prima del TAR ha ritenuto che la sala giochi in questione, avendo ottenuto il suddetto titolo da parte del Questore, non poteva esser considerata "nuova collocazione" ai sensi della deliberazione di giunta regionale sopracitata. Il senso ampio del termine "nuova collocazione" ha indotto il Giudice di primo grado a privilegiare il perseguimento delle attività economiche, quali espressione dell’interesse pubblico generale. Egli, difatti, ha rimarcato il principio, di natura tutta giurisprudenziale, secondo il quale le norme comportanti restrizioni o vincoli allo svolgimento delle attività commerciali private devono essere interpretate, in caso di dubbio, in modo da consentire il più ampio svolgimento dell’attività economica.

Sentenza Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 4593 del 1° ottobre 2015

Il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso di Regione Lombardia contro la sentenza del TAR Milano, Sezione Prima, n. 149 del 2015, riformando la sentenza che aveva ritenuto non applicabile al caso di specie la normativa regionale (il cosiddetto distanziometro di cui alla d.g.r. n. 1247 del 2014), basandosi sul fatto che, seppur ancor mancante la SCIA, l'autorizzazione del Questore fosse invece precedente all’entrata in vigore della disciplina regionale in materia.

Il Giudice d’Appello ha invece ritenuto che debba aversi riguardo anche alla SCIA, visto che l'attività di raccolta di gioco lecito è sottoposta ad un duplice vaglio da parte della Pubblica Amministrazione, titolo di polizia e SCIA, che attengono ad interessi diversi (contrasto criminalità e tutela del consumatore). La tutela del consumatore costituisce "motivo imperativo di interesse generale" che giustifica restrizioni all’attività in parola, "senza che possa venire in dubbio un eventuale contrasto con la disciplina della Unione europea". La tutela del consumatore costituisce "interesse pubblico generale" che giustifica restrizioni anche guardando alla normativa nazionale in materia di commercio.

La Quinta Sezione del Consiglio di Stato ha ritenuto, quindi, che la disciplina regionale sulle distanze sia conforme alla normativa comunitaria oltreché costituzionalmente legittima. Difatti il Giudice di secondo grado ha precisato che la suddetta deliberazione non incide direttamente sull’individuazione e sull’installazione dei giochi leciti (ciò costituirebbe una violazione della normativa UE) ma su fattori incidenti sulla salute di soggetti a rischio ludopatia, nonché sulla viabilità e sull’inquinamento acustico. Per questo motivo non vi sarebbe alcuna violazione dei Trattati C.E.

Sulla base di tali premesse, il Giudice d’Appello ha concluso che appare del tutto ragionevole ritenere che, anche prima della legge regionale n. 11 del 6 maggio 2015 di modifica alla l.r. n. 8 del 2013 con cui il termine nuova collocazione è stato sostituito con nuova istallazione, la disciplina regionale imponesse, per il legittimo avvio dell’attività di sala giochi, l’aver conseguito entrambi i titoli (autorizzazione del Questore e SCIA).

Ordinanza TAR per la Lombardia, Sezione Prima, n. 381 del 13 marzo 2014

Con questa ordinanza cautelare, il TAR ha confermato la sospensione dell'ordinanza contingibile ed urgente con cui il Comune di Milano disponeva la chiusura della sala giochi di corso Vercelli.

Il giudice ha ritenuto non fondata la questione di illegittimità costituzionale della l.r. n. 8 del 2013.

Inoltre, secondo il giudice, la d.g.r. n. 1274 del 2014 (relativa alle distanze dai luoghi sensibili da osservarsi nella collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo leciti ed emanata in attuazione della legge regionale n. 8/2013) deve intendersi riferita alle nuove autorizzazioni, in quanto le "nuove collocazioni" previste nella delibera in esame sarebbero “atecnici riferimenti” alle procedure instaurate successivamente alla pubblicazione della delibera. Nel caso di specie, il giudice ha quindi ritenuto che, avendo il Questore rilasciato la propria autorizzazione prima della pubblicazione della d.g.r. n. 1274 del 2014, non potesse applicarsi la nuova disciplina regionale.

L'ordinanza in esame ha, su quest'ultimo punto, apparentemente deciso in senso difforme rispetto all’ordinanza n. 339 del 2014, riguardante un caso in comune di Cantù, in cui il TAR Milano - differente sezione - ha decretato che la legge regionale poteva dirsi immediatamente applicabile con riguardo alle limitazioni alla collocazione di apparecchi da gioco.

Ordinanza Consiglio di Stato, Sezione Quinta, n. 2608 del 18 giugno 2014

Con questa ordinanza cautelare il Consiglio di Stato, in riforma dell'ordinanza della Sezione Prima del TAR per la Lombardia n. 381 del 13 marzo 2014, respinge l'istanza cautelare proposta in primo grado avverso l'ordinanza contingibile ed urgente con cui il Comune di Milano disponeva la chiusura della sala giochi di corso Vercelli.

Due distinti passaggi dell'ordinanza del Consiglio di Stato meritano particolare attenzione:

  • Il primo, secondo cui "non è del tutto privo di fondamento" l'assunto della "immediata applicabilità" della previsione dell'art. 5 della legge regionale n. 8 del 2013 relativo alla distanza minima dai luoghi sensibili. In altri termini, il divieto di collocazione di apparecchi per il gioco d'azzardo lecito sarebbe scattato già dall'entrata in vigore della legge, e non dalla d.g.r. n. 1274 del 2014
  • Il secondo, che riconosce "la potestà del Comune di incidere sui profili commerciali dell'attività in contestazione e sul relativo titolo edilizio", ovvero di verificare il rispetto della distanza minima anche durante l'istruttoria relativa alla SCIA commerciale e al titolo edilizio.

Sentenza TAR per la Lombardia, Sezione Prima, n. 2536 del 23 ottobre 2014

Nell'ambito del contenzioso instauratosi fra Uninvest S.p.A. ed il Comune di Milano, il TAR di Milano, Sezione Prima, si è pronunciato nel merito del ricorso promosso dalla citata Società avverso l'ordinanza n. 5 del 7 febbraio 2014 emanata dall'Amministrazione Comunale milanese che disponeva, fra l'altro, la sospensione per sei mesi dell'attività di sala giochi dell'esercizio ubicato in Milano, Corso Vercelli, autorizzata dal Questore di Milano il 13 gennaio 2014.

La medesima Prima Sezione del TAR di Milano aveva già accolto, sia in sede monocratica sia poi in sede cautelare (TAR per la Lombardia, Sezione Prima, n. 381 del 13 marzo 2014), la richiesta di sospensione apposta al ricorso in esame, rimarcando che l'autorizzazione all'attività di gioco fosse antecedente sia alla l.r. n. 8 del 2013 sia alla d.g.r. n. 1274 del 2014 in tema di distanze dai luoghi sensibili.

A seguito di appello del Comune di Milano, la decisione del TAR in sede cautelare era stata, però, riformata dalla Quinta Sezione del Consiglio di Stato con ordinanza n. 2608 del 2014, la quale, evidenziando la sussistenza di un contrasto giurisprudenziale in seno allo stesso TAR di Milano, aveva disposto il rigetto della istanza di sospensione, ribaltando completamente l'impostazione del giudice di primo grado in ragione della plausibile immediata applicabilità della normativa regionale in tema di ludopatia e di distanza minima dai luoghi sensibili e facendo, per tal via, implicitamente coincidere il momento della nuova collocazione delle macchinette da gioco con quello dell'effettiva attivazione delle stesse.

La Prima Sezione del TAR di Milano, con la sentenza n. 2536 del 23 ottobre 2014, ha disposto l'annullamento dell'ordinanza comunale n. 5 del 7 febbraio 2014 perché posta in assenza di un'idonea base normativa, ritenendo che la legge regionale non fosse ancora entrata in vigore al momento del rilascio del titolo di polizia e che, quindi, il Comune non avesse alcuna competenza in materia.

Il giudice amministrativo, in contrasto con la posizione del Consiglio di Stato e di altre Sezioni dello stesso TAR Lombardia, ha pertanto ritenuto implicitamente che le disposizioni sul cosiddetto "distanziometro" siano vigenti non a decorrere dalla data di entrata in vigore della legge regionale n. 8 del 2013, bensì dalla data di pubblicazione della d.g.r. n. 1274 del 2014 in tema di distanze dai luoghi sensibili, avvenuta il 28 gennaio 2014.

La Prima Sezione del TAR di Milano ha rimarcato che durante la discussione nel merito nulla è emerso che potesse indurre a rivedere "le articolate valutazioni espresse nell'ordinanza cautelare n. 381 del 2014", il cui contenuto viene richiamato in toto. Tuttavia, la sentenza nulla dice, espressamente, sulla interpretazione delle diciture "collocazione" e "installazione", inserite nella d.g.r. n. 1274 del 2014 e che erano state oggetto della più volte citata ordinanza cautelare n. 381 del 2014, riformata poi dal Consiglio di Stato in sede di appello cautelare; in particolare, il TAR non riformula esplicitamente le interpretazioni date a suo tempo con l'ordinanza riformata dal giudice d'appello.

La sentenza ha infine negato esplicitamente che esistano orientamenti contrastanti sulla materia all'interno dello stesso TAR di Milano, avendo le diverse Sezioni trattato fattispecie differenti, e ha stigmatizzato i provvedimenti comunali ritenendoli "connotati da un'istruttoria carente, indotta da mere presunzioni che costituiscono espressione di un'aprioristica avversione nei confronti del gioco e delle scommesse", senza però annullare la citata d.g.r. n. 1274 del 24 gennaio 2014, come aveva, invece, richiesto la Società ricorrente.

Ordinanza TAR per la Lombardia, Sezione Quarta, n. 339 del 6 marzo 2014

L’interesse di questa ordinanza è dato dal fatto che il TAR ha respinto la domanda incidentale di sospensione presentata dal ricorrente (un privato titolare di esercizio commerciale nel comune di Cantù), il quale contestava l’immediata applicabilità delle limitazioni alla collocazione di apparecchi per il gioco d’azzardo leciti previste dalla d.g.r. n. 1274 del 2014 (distanza di 500 metri dai luoghi sensibili), ritenendo che le limitazioni fissate dalla l.r. n. 8 del 2013 (e poi "ribadite" con la d.g.r. n. 1274 del 2014) erano già immediatamente e direttamente applicabili dalla data di entrata in vigore della legge stessa (5 novembre 2013).

21/12/2017